The History of Local Government

Pemerintahan daerah pada awalnya lahir dan berangkat dari beberapa konsep dan teori yang telah ada yaitu : dari teori kekuasaan, konsep pembentukan negara, dan konsep kedaulatan. Berdasarkan teori kekuasaan, yang dicetuskan oleh Montesquei (seorang Perancis) yang kemudian oleh Immanuel Kant disebut sebagai Trias Politica, bahwa pemisahan kekuasaan dalam suatu negara dipisahkan ke dalam 3 bagian besar yaitu : legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Sedangkan John Locke (Inggris) mengatakan bahwa kekuasaan dalam suatu negara di pisahkan dalam 3 lembaga besar juga yaitu legislatif, eksekutif dan federatif. Pemisahan kekuasaan cara ini biasanya diterapkan pada lembaga-lembaga negara yang satu dengan yang lain tidak ada intervensi. Berangkat dari filosofi Montesquei dan John Locke pada tahun 1959 Arthur Maas membagi kekuasaan pemerintah menjadi 2 bagian besar yaitu ; capital division of power (CDP) dan areal division of power (ADP). Capital Division of Power adalah pembagian terhadap kapasitas menyeluruh untuk memerintah diantara pejabat dan badan pejabat pemerintahan di ibukota dari masyarakat politik (pembagian kekuasaan dalam bidang). Dalam model ini dikenal pemisahan kekuasaan yang dibuat oleh Montesquei yang disebut dengan separation of power. Separation of power diberi arti sebagai suatu sistem pemisahan kekuasaan yang satu lembaga dengan lembaga lain tidak ada hubungan interpedensi. Artinya kekusaan legislatif dipegang oleh lembaga legislatif demikian juga pada eksekutif dan judikatif, mengurusi kewenangan yang menjadi kekuasaannya. Areal Division of Power merupakan pembagian kekuasaan menurut wilayah-wilayah lebih kecil di wiyah teritorial nasional. Pembagian kekuasaan ini didasarkan kepada fungsi atau aktivitas berdasarkan ketentuan konstitusi serta pendelegasian. Pelaksanaannya dilakukan melalui dua cara yaitu desentralisasi dan dekosentrasi. Desentralisasi merupakan penyerahan kekuasaan secara legal untuk melaksanakan fungsi tertentu atau fungsi yang tersisa kepada otoritas lokal yang secara formal diakui oleh konstitusi yang diwujudkan dengan pembagian kekuasaan bidang politik maupun administrasi menurut wilayah yang lebih kecil didalam suatu wilayah negara. Sedangkan dekosentrasi merupakan pendelegasian kekuasaan untuk melaksanakan fungsi-fungsi tertentu kepada staf pemerintah pusat yang berada diluar kantor pusat yang berwujud dalam bentuk pembagian wilayah kekuasaan administrasi menurut wilayah yang lebih kecil dalam suatu negara. Dari areal division of power inilah kemudian lahir konsep pemerintahan daerah. Teori pembagian kekuasaan berdasarkan wilayah teritorial ini memiliki keunggulan dalam memahami hakekat desentralisasi dan dekonsentrasi. Keunggulannya adalah : teori ini selalu diasosiasikan dengan nilai-nilai dasar masyarakat sekaligus sebagai instrument untuk mengenali nilai-nilai dasar tersebut, teori ini memahami secara sistematis mengenai banyaknya metode untuk membagi kekuasaan pemerintahan secara per wilayah dan mendorong analisa komparatif, teori ini diterapkan secara bersama terhadap negara federal dan negara kesatuan serta tidak dimiliki oleh sistem analisis yang lain, teori ini memberikan dasar bagi pengembangan hubungan timbal balik antara pembagian kekuasaan per wilayah dan di pusat serta antara pemabagian kekuasaan non pemerintah. Dari penjelasan ini kemudian berkembang pemerintahan daerah sebagai manifestasi adanya pelimpahan wewenang disamping adanya pembagian fungsi atau aktivitas pemerintah. Konsep lain yang melatarbelakangi terwujudnya pemerintahan daerah adalah berasal dari konsep negara. Seperti diketahui syarat berdirinya sebuah negara meliputi : adanya pemerintahan, wilayah, penduduk dan kedaulatan. Dalam menjalankan pemerintahan maka pemerintahan daerah juga sebagai perpanjangan pendelegasian pemerintah suatu negara dalam menjalankan pemerintahannya. Ada 3 bentuk negara di dunia ini yaitu : konfederasi, federal, dan unitarian. Pemerintahan di negara federal terdiri dari beberapa pemerintahan negara bagian, sedangkan di negara yang yang bentuknya Unitarian pemerintahan dibagi dua yaitu central government dan local government. Local government adalah yang lebih kita kenal dengan nama pemerintahan daerah. Konsep berikut yang turut menciptakan keberadaan pemerintah daerah adalah konsep mengenai kedaulatan. Berdasarkan kedaulatan yang dimiliki maka negara dibagi atas 3 bagian besar, yaitu : negara berdaulat, negara semi berdaulat dan negara tak berdaulat. Negara berdaulat adalah negara yang memiliki kedaulatan melakukan hubungan pemerintahannya ke dalam negara itu sendiri maupun hubungan pemerintahan ke luar (terhadap negara-negara lain), berhak membuat undang-undang dasar, mengatur organisasi sendiri dan mencetak uang. Negara semi berdaulat adalah suatu bentuk pemerintahan negara yang berhak membuat undang-undang, mengatur organisasi sendiri, namun tidak memiliki kewenangan untuk mencetak uang dan melakukan hubungan luar negeri. Negara semi berdaulat ini di negara federal dimanifestasikan dalam bentuk negara bagian. Yang terakhir adalah negara tak berdaulat yaitu bentuk pemeritahan yang dimanifestasikan dalam pemerintahan daerah (local government). Di negara kesatuan pemerintahan tak berdaulat berada dibawah pemerintahan pusat. Sedangkan di negara federal pemerintahan tak berdaulat terletak di bawah negara bagian (negara semi berdaulat). Pemerintahan daerah sebagai negara tak berdaulat berdasarkan teori dibagi lagi dalam 2 kategori besar yaitu pemerintahan daerah majemuk dan pemerintahan daerah tunggal. Pemerintahan daerah majemuk adalah pemerintahan daerah yang mengurusi lebih dari satu urusan di daerahnya. Pemerintahan daerah majemuk juga di bagi dua yaitu pemerintahan daerah majemuk dengan perwakilan (contohnya propinsi dan kabupaten) dan pemerintahan majemuk tanpa perwakilan (contohnya kotamadya dan kota administratif). Pemerintahan daerah tunggal adalah pemerintahan daerah yang hanya mengurusi satu urusan saja. Pemerintahan daerah tunggal juga dibagi dua yaitu : pemerintahan daerah tunggal dengan perwakilan (contohnya : Distrik Sanitary di Thailand, sejenis campuran banjar dengan subak di Bali) dan pemerintahan daerah tunggal tanpa perwakilan (contohnya daerah otoritas Jatiluhur). Seperti yang disebutkan tadi pemerintahan daerah lahir sebagai bentuk pendelegasian wewenang dari pemerintah pusat kepada daerah. Pendelegasian wewenang ini sendiri sebagai bentuk azas penyelenggaraan negara. Azas penyelenggaraan negara sendiri dilakukan melalui berbagai cara yaitu : sentralisasi, dekonsentrasi, tugas pembantu dan desentralisasi. Dan perlu kita ingat bahwa tidak ada satu negara pun yang menyelenggarakan pemerintahan negara dengan hanya satu azas. Penyelenggaraan negara ini mencakup dimensi mengenai formulasi kebijakan dan implementasi kebijakan. Sentralisasi identik bagaimana formulasi dan implementasi kebijakan dilakukan oleh central government. Desentralisasi yaitu formulasi dan implementasi kebijakan dilakukan oleh local government. Bila formulasi kebijakan dilakukan oleh aparatur pusat dan implementasinya dilakukan aparatur pusat yang berada di daerah ini merupakan ciri dekonsentrasi. Biasanya ini menyangkut kegiatan yang bersifat non fisik. Tugas pembantu adalah bagaimana formulasi kebijakan dilakukan oleh aparatur pemerintah pusat dan implementasinya dilakukan oleh aparatur daerah. Biasanya ini menyangkut kegiatan bersifat fisik. Sebagai salah satu bentuk proses penyelenggaraan pemerintahan desentralisasi dilakukan oleh berbagai negara berdasarkan corak dan pelaksanaan yang berbeda-beda antara satu negara dengan negara lain. Desentralisasi yang notabenenya merupakan pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah (masyarakat) dalam hal pembuatan kebijakan dan pelaksanaan kebijakan (mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri) dilaksanakan dalam bentuk otonomi. Otonomi sendiri berasal dari bahasa Inggris (autonomy) dan berasal juga dari bahasa Yunani (Autonomous). Auto berarti sendiri dan nomous berarti hukum/peraturan. Oleh karena itu desentralisasi juga mengandung arti pembentukan daerah otonom dan atau penyerahan wewenang dalam bidang-bidang pemerintahan tertentu kepadanya (daerah otonom) oleh pemerintah pusat. Dalam memahami makna otonomi ada 2 hal besar yang perlu kita perhatikan agar tidak menimbulkan pandangan yang salah mengenai otonomi. Yang pertama adalah otonomi daerah merupakan proses pembentukan dari desentralisasi. Dan daerah otonom merupakan hasil dari proses otonomi daerah itu sendiri. Ia berbentuk badan hukum publik. Artinya ia bisa sebagai subyek hukum (daerah otonom bisa melakukan gugatan bila terjadi kesalahan pada proses pelimpahan wewenang). Daerah otonom juga menjadi obyek hukum, yakni ia bisa dituntut gugatan apabila melakukan kesalahan pada penyelenggaraan pengurusan rumah tangganya. Daerah otonom juga memiliki kekayaan yang terpisah. Indonesia sebagai salah satu negara yang berbentuk Unitarian atau kesatuan proses otonomi daerah dilakukan oleh pemerintah pusat. Sedangkan di negara yang berbentuk federal otonomi/desentralisasi dilakukan oleh negara bagian. Hakekat otonomi pada dasarnya adalah : hak untuk mengurus rumah tangga sendiri, dalam batas wilayah sendiri, tidak boleh mencampuri urusan daerah lain dan tidak membawahi daerah lain (daerah otonomi kabupaten/kota tidak berada dibawah provinsi daerah otonomi akan tetapi daerah otonomi kabupaten/kota berada dibawah provisi sebagai wakil pemerintah pusat). Aspek tujuan otonomi daerah meliputi empat segi/aspek. Diantaranya adalah : segi politik yaitu menyangkut proses demokratisasi, segi manajemen pemerintah yaitu mengusahakan penyelenggaraan pemerintah yang berhasil guna dan berdaya guna, segi kemasyarakatan yaitu menumbuhkan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan negara dan segi ekonomi pembangunan yaitu bagaimana meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Di Indonesia perkembangan otonomi dapat ditinjau dari sudut pandang sejarah atau historis. Praktek desentralisasi dan dekonsentrasi sudah mulai sejak era pra kemerdekaan dan terus berkembang sampai saat ini. Praktek desentralisasi dan dekonsentrasi di atur melalui undang-undang pada setiap masa penyelenggaraannya. Pada masa sekarang perihal otonomi daerah di negara Indonesia dimuat dalam Undang-Undang No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang ini sendiri lahir sebagai hasil revisi dari Undang-Undang No 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah. Adapun tujuan UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah itu adalah : pertama mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan, pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dan yang, kedua adalah meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan. Prinsip utamanya adalah : otonomi seluas-luasnya, nyata, dan bertanggung jawab kemudian penyelenggaraan otonomi yang berorientasi kepada peningkatan kesejahteraan rakyat, menjamin hubungan serasi antara daerah, dan menjamin hubungan serasi daerah dengan pemerintah. Arah politik UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah bertujuan untuk pemisahan lembaga eksekutif daerah dan lembaga legislatif yang dalam pengisian pimpinan daerah dilakukan melalui pemilihan langsung. Ini mengarah pada penguatan kedaulatan yang berporos pada rakyat, selain dari usaha untuk mendeklarasikan pemerintahan sampai ke daerah-daerah. Pelaksanaan otonomi daerah menempatkan pemerintah di tingkat lokal sebagai pihak yang melakukan pengambilan keputusan. Hal ini berimplikasi pada adanya tuntutan akuntabilitas Pemerintah Daerah yang semakin meningkat. Hal ini karena Pemerintah Daerah memiliki peran yang sangat besar dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat melalui berbagai kebijakan dan pelayanan yang di berikan. Seperti yang dikatakan pada lembaran sebelumnya salah satu yang melatar belakangi lahirnya Pemerintahan Daerah adalah azas desentralisasi. Pemerintahan daerah dibedakan menjadi 2 bagian bila didasarkan atas salah satu azas penyelenggaraan pemerintahan tersebut yaitu local self government (daerah otonom) dan local state government (pemerintahan wilayah). Local state government memiliki ciri yaitu : urusan rumah tangga terinci, pegawai sendiri, kebijaksanaan sendiri, bersifat hubungan pengawasan, dan berhak mengjukan biaya sendiri. Sedangkan local state government memiliki ciri : urusan rumah tangga tak terinci, dilaksanakan pegawai pusat, kebijaksanaan berasal dari pusat, hubungannya sub-ordinat dengan pemerintah pusat dan biaya penyelenggaraan kegiatan berasal dari pusat. Pelimpahan wewenang (urusan) berkaitan erat dengan isi dan luas otonomi. Pelimpahan wewenang dalam otonomi daerah terdiri atas 2 bagian besar yaitu : penyerahan wewenang dengan rumusan umum (general competent) dan penyerahan wewenang dengan rumusan rincian (specification/ultravires). Rumusan umum memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk melaksanakan seluruh urusan sepanjang tidak dilarang oleh peraturan perundangan dan urusan tersebut bukan menjadi kewenangan pemerintahan yang lebih atas. Di Indonesia, Pemerintah daerah berhak melaksanakan seluruh urusan kecuali : agama, pertahanan keamanan, keuangan, pengadilan dan hubungan luar negeri. Sedangkan rumusan rincian adalah pemberian kewenangan kepada daerah otonom tetapi sudah ditetapkan dan dirinci dahulu oleh pemerintah pusat. Di Indonesia pemerintah pusat memberikan hak pada pemerintahan daerah untuk melaksanakan hal-hal yang berupa (16 rincian) urusan wajib dan 8 urusan pilihan. Pembagian rumusan urusan pemerintahan daerah merupakan cakupan isi dan luas otonomi daerah. Dikenal 3 konsep penyelenggaraan rumah tangga dalam pemerintahan daerah. Yaitu : konsep rumah tangga formil. Konsep rumah tangga materil dan konsep rumah tangga riil. Konsep rumah tangga formil memiliki ciri : urusan rumah tangga daerah tidak di perinci secara nominatif, tidak ditetapkan satu per satu melainkan ditentukan dalam suatu rumusan umum, mengandung prinsip-prinsip saja, batasnya tidak ditentukan secara priori tergantung kepada keadaan, waktu dan tempat, dalam hal ini pemerintahan daerah lebih leluasa untuk mengambil prakarsa, alternatif, prioritas dalam mengambil keputusan bagi kepentingan daerahnya, sepanjang tidak atau belum diatur dengan undang-undang atau peraturan yang lebih tinggi. Konsep rumah tangga materil memuat bahwa ; terdapat pembagian urusan yang berbeda siafatnya diantara tingkat-tingkat pemerintahan, secara normatif urusan rumah tangga daerah di perinci satu per satu secara tegas dan ditentukan dalam undang-undang pembentukannya, antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah memiliki kewenangan yang sama dengan sifat dan proporsi yang berbeda, timbulnya kecenderungan terjadi sharing ratio dalam pembagian kewenangan yang membias ke atas (piramidal terbalik) serta sering terjadi duplikasi (overlapping) dan vakum kewenangan. Konsep rumah tangga riil sebenarnya lebih banyak mengandung gabungan urusan general competent (rumusan umum) dengan urusan yang dirinci (specification). Di Indonesia cara penyerahan kewenangan (urusan pemerintahan) tidak secara tegas dinyatakan menganut salah satu cara (general competent atau ultra vires), tetapi apabila dirunut berdasarkan UU No 32 Tahun 2004, maka cara yang dianut merupakan penggabungan cara rumusan umum (general competent) maupun rincian (ultra vires) atau yang kita sebut dengan model rumah tangga riil tadi. Model ini mengisyaratkan : pembagian urusan didasarkan kepada keadaan faktor-faktor yang nyata untuk mencapai keserasian antara tugas dan kemampuan dan kekuatan daerah, pembagian urusan disesuaikan dengan keanekaragaman (heterogenitas) untuk menyesuaikan pelaksanaan otonomi dengan keadaan daerah masing-masing, pembagian ini memperhatikan keadaan khusus (local specific), mengandung fleksibilitas, tanpa mengurangi kepastian sehingga daerah bebas berprakarsa, dan memperhatikan pemerataan keseimbangan laju pertumbuhan antar daerah. Dalam menjalankan urusan penyelenggaraan pemerintahan melalui desentralisasi, dikenal 4 varian struktur dan elemen desentralisasi. Keempat varian struktur dan elemen desentralisasi itu adalah : comprehensive local government system, partnership local government system, dual system of local government dan integrated administrative government system. Comprehensive local government system memperlihatkan bahwa sebagian besar urusan pengelolaan daerah diberikan kepada pemerintah daerah (baik itu mengenai urusan pusat maupun urusan daerah). Model ini banyak dianut di negara India, Sudan, Pakistan dan Uni Arab Republik. Partnership local government system, ditandai bahwa beberapa fungsi tertentu pelayanan dilakukan oleh pemerintah daerah dan sebagian urusan pusat dilakukan oleh perwakilan pemerintah pusat di daerah. Dual system of local government, memperlihatkan dimana pemerintah daerah melakukan fungsinya demikian juga pemerintah pusat melakukan fungsinya melalui perwakilannya di daerah. Fungsi akan sama, akan tetapi aspek berbeda. Dalam hal ini pemerintah daerah lebih berperan sebagai alat political decentralization dari pada sebagai alat pembangunan social-ekonomi. Integrated administrative local government system, ditandai bahwa pemerintah daerah dan unsur wilayah administrasi sama-sama melakukan tugas dalam satu wilayah (wakil pemerintah pusat yang berada di wilayah bertanggung jawab kepada pemerintah pusat). Pemerintahan daerah tidak senantiasa berbicara mengenai pendelegasian urusan yang dilakukan dalam pelaksanaan desentralisasi maupun dekonsentrasi. Dalam pengembangan suatu wilayah, perlu dipersatukan beberapa unsur juga untuk memudahkan penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan. Keadaan ini pertama kali diterapkan oleh Jenderal Prancis yakni Napoleon Bonaparte. Bonaparte melakukannya untuk memperluas ekspansi wilayah yang dilakukannya di Eropa Barat pada abad kelima belas melalui kekuatan militer yang bersifat komando, sehingga melahirkan kesetiaan yang utuh terhadap instruksi yang dibuatnya. Teori ini kemudian dikenal dengan nama Integrated Perfectoral System. Teori Integrated Perfectoral System dapat dipahami dari asal kata bahasa Inggris “to integrated” yang berarti penyatuan. Penyatuan yang dimaksud dalam hal ini meliputi elemen wilayah, jabatan dan elemen intruksi/pertanggungjawaban. Elemen wilayah yang dipersatukan dalam teori ini adalah batas nasional wilayah, wilayah administrasi, dan daerah otonom. Elemen jabatan yang dintegrasikan meliputi kepala wilayah, kepala daerah, dan DPRD. Sedangkan elemen intruksi/pertanggungjawaban dipersatukan dan bermuara pada satu pemimpin yang tidak terputuskan yang dikenal dengan Unbroken chain of command (rantai jabatan komando yang tidak terputus). Integrated Perfectoral System dipandang dari azas dekonsentasi mempunyai ciri-ciri : dibaginya wilayah nasional dalam beberapa daerah administrasi seperti province dan prefecture, tiap daerah administarsi dipimpin oleh wakil pemerintah pusat, peran wakil pemerintah pusat meliputi : (general representative of central government,penegak hukum dan ketertiban, dan sub-ordinator seluruh aparatur pusat dan daerah), wakil pemerintah pusat diangkat oleh pemerintah pusat berdasarkan career appointee (untuk pegawai Departemen Dalam Negeri) dan political appointee (bagi militer), dalam menjalankan tugasnya wakil pemerintah pusat tidak tunduk pada kekuasaan militer dan pengadilan umum, wakil pemerintah pusat dibina oleh Departemen Dalam Negeri, dalam azas dekonsentrasi ini batas-batas daerah administrasi dipakai sebagai batas-batas wilayah layanan instansi pusat atau daerah. Ciri-ciri Integrated Perfectoral System dilihat dari azas desentralisasi adalah : daerah otonom berhimpit dengan daerah administrasi, jabatan kepala daerah, wakil pemerintah pusat, dan ketua DPRD diduduki orang yang sama, serta dominannya pihak eksekutif terhadap legislatif. Bila memakai azas dekonsentrasi dan azas desentralisasi maka Integrated Perfectoral System menganut hal-hal berikut yakni : batas wilayah administrasi berfungsi pula sebagai batas daerah otonom, wakil pemerintah pusat menjabat pula sebagai kepala daerah dan ketua DPRD (triple function), dan hubungan pemerintah pusat dengan pejabat instansi vertikal di daerah adalah hubungan sub-ordinatif. Pemerintahan daerah merupakan salah satu sistem penyelenggaraan pemerintahan yang kita anut, dalam meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan publik kepada masyarakat. Seyogianya dengan pemerintahan daerah maka tujuan pembangunan nasional dan cita-cita bangsa Indonesia dapat kita wujudkan. Semoga melalui berbagai azas penyelenggaran pemerintahan yang kita laksanakan bukan membuat stereotype yang berlebihan antar daerah yang bisa menimbulkan gerakan separatisme, namun semakin menumbuhkan kesadaran antar daerah untuk saling berlomba-lomba membangun dan memajukan daerahnya yang secara tidak langsung mewujudkan pemerataan pembangunan di berbagai sektor.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s